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Saiba tudo sobre a Responsabilidade Civil do Estado

Por Karen Siqueira 28 fev 2022 - 18 min de leitura
18 min

Olá galerinha do concurso, você que está se preparando para o tão esperado concurso do PC -SP, este blog é para você.

Alguns assuntos, de tão relevantes, são cobrados com frequência nos concursos públicos. É o caso do concurso Polícia Civil do Estado de São Paulo (PC-SP), que em seu edital na matéria de Direito Administrativo cobrou este assunto no qual vamos aborda-lo já!

Dentre tantos tópicos que podem/devem ser vistos e revisados, aqui você vai encontrar o tópico – Responsabilidade Civil do Estado.

Queremos aproveitar o seu momento de estudos e ajudar você com este assunto.

Portanto, aproveite!

Partiu trazer mais conhecimento para vocês!

Boa leitura! =D

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A responsabilidade

Por muito tempo o Estado não foi civilmente responsável por seus atos, estávamos na era do Absolutismo em que o Rei era a figura suprema e, por isso, concentrava todo o poder em suas mãos. A figura do rei era indissociável da figura do Estado e, em várias civilizações seu poder supremo era fundamentado na vontade de Deus, por isso não se cogitava em responsabilizá-lo. Essa é a teoria da irresponsabilidade do Estado.

Contudo, o funcionário do rei poderia ser responsabilizado quando o ato lesivo tivesse relação direta com seu comportamento.

Somente no século XIX passou a se admitir a responsabilidade subjetiva do Estado. Esse tipo de responsabilidade demanda uma análise sobre a intenção do agente pois, sem essa não se fala em responsabilidade. Assim, por esse teor, somente se responsabiliza o sujeito que age com dolo ou culpa.

Dado à ineficiência desse tipo de responsabilização surgiu o conceito da responsabilidade objetiva que despreza a culpa, logo, haverá responsabilidade quando houver dano, ilícito e nexo causal.

A responsabilidade Civil do Estado

A responsabilidade civil do Estado consiste no momento em que surge para o Estado a obrigatoriedade de indenizar o particular por dano patrimonial ou moral, durante a prestação de serviço público e na função de Administração Pública. Tal obrigação deve ser cumprida quando se encontram presentes os seguintes elementos: a conduta humana, o dano causado e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Resumindo, é a obrigação que ele tem de reparar os danos causados a terceiros em face de comportamento imputável aos seus agentes

Também temos algumas outras conceituações como: Ressarcimento quando resultar de um ato ilícito e indenização quando se refere a ato lícito e Responsabilidade civil refere-se à esfera econômica, indenização financeira, em face de um prejuízo causado a outrem.

Para que se caracterize o dever de indenizar, independe se houve ação ou omissão, se foi legal ou ilegal, material ou jurídico, basta a ocorrência de um ônus maior que o normal para aquela situação. Chama-se também de responsabilidade extracontratual do Estado.

Ainda segundo estudiosos, a responsabilidade civil do Estado, por existir independentemente de vínculo ou relação prévia com o Poder Público, também é denominada como extracontratual.

Os tipos de Responsabilidade Civil do Estado

. A responsabilidade civil pode demonstrar-se de diversas formas, espécies e tipos e podem ser subjetiva, objetiva, pré-contratual, contratual, pós-contratual e extracontratual.

  • Subjetiva

 A responsabilidade subjetiva difere-se da responsabilidade objetiva com relação à forma, em ambas é exigido a reparação e indenização do dano causado, diferenciando-se com relação à existência ou não de culpa por parte do agente que tenha causado dano à vítima.

Na responsabilidade subjetiva, o dano contra a vítima foi causado por culpa do agente, já na responsabilidade objetiva, o fundamento está contido na teoria do risco, onde não se deve provar a culpa, para que exista o dever de indenizar.

Para que o agente repare o dano causado é necessário a plena consciência do erro causado, caracterizando, desta forma o dolo ou até mesmo a culpa por negligência, imprudência e imperícia. Contudo, se o dano não tiver sido causado por dolo ou culpa do agente, compete à vítima suportar os prejuízos, como se tivessem sido causados em virtude de caso fortuito ou força maior.

  • Objetiva

Na responsabilidade objetiva, o dano ocorre por uma atividade lícita, que apesar deste caráter gera um perigo a outrem, ocasionando o dever de ressarcimento, pelo simples fato do implemento do nexo causal. Para tanto, surgiu a teoria do risco para preencher as lacunas deixadas pela culpabilidade, permitindo que o dano fosse reparado independente de culpa, onde em havendo um dano provocado pela Administração, ele deve ser reparado, independente de dolo ou culpa desta.

Ao prejudicado, basta a prova do dano e do nexo causal deste com a conduta do agente público. É a Administração Pública que terá que provar a culpa do particular, situação em que se livrará da responsabilidade pelos danos, ou a culpa concorrente, quando terá minimizada sua responsabilidade.

A responsabilidade civil objetiva do Estado não alcança somente o Estado propriamente dito, mas também aqueles entes administrativos (membros da administração indireta) que lhes fazem as vezes e os integram, como as autarquias, as fundações públicas de Direito Público.

A responsabilidade também alcança as pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos, tal como concessionárias e permissionárias de serviço público. Essa responsabilidade se dá pelo simples fato de que elas também usufruem da qualidade de Poder Público durante essa prestação de serviço e, sendo assim, também estão sujeitas à responsabilização, já que é perfeitamente plausível que podem vir a causar danos ao particular. Já as entidades administrativas que exploram atividades econômicas, como Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista, não se incluem entre as que se regulam pela Responsabilidade Civil do Estado.

  • Pré-contratual

O homem é um ser social e completo e devido a estas características, algumas discordâncias acabam conflitando na sociedade, com opiniões, acordos e interesses opostos. Desta forma, para que um contrato seja firmado é necessária uma etapa preliminar em que as partes acordam suas opiniões para chegar a um consenso, onde então será firmado um negócio jurídico.

O contrato gera responsabilidades e as partes contratantes reconhece essa obrigação a ser cumprida, sob pena de responder juridicamente, seja por responsabilidade civil subjetiva ou objetiva.

A responsabilidade pré-contratual também chamada de culpa in contrahendo, é a fase que precede a verdadeira celebração do contrato e pode ser dividida de duas maneiras: a discussão pura e simples das premissas do futuro contrato; momento de profunda negociação que possibilita o início de um contrato preliminar, por meio da fixação antecipada das bases do contrato final, obrigando apenas os promitentes contratantes a outorgarem a escritura definitiva conforme o previamente decidido no contrato inicial. No primeiro caso, tem-se as suposições, os pactos preparatórios; no segundo, existe uma conjuntura contratual definitiva, mesmo que a sua finalidade seja um contrato futuro.

O dano pré e pós-contratual, decorrem de um dever de comportamento ligado à figura dos sujeitos do contrato, que é regido pelo princípio da boa -fé.

  • Contratual e Extracontratual

A responsabilidade contratual decorre da inexecução de um contrato, unilateral ou bilateral, ou seja, foi quebrado o acordo de vontade entre as partes, o que acabou causando um ilícito contratual. Esse pacto de vontades pode se dar de maneira tácita ou expressa, uma das partes pretende ver sua solicitação atendida e a outra, da mesma forma, assume a obrigação de cumpri-la, mesmo que seja de forma verbal.

A responsabilidade extracontratual relaciona-se com a prática de um ato ilícito que origine dano a outrem, sem gerar vínculo contratual entre as partes, devendo a parte lesada comprovar além do dano a culpa e o nexo de causalidade entre ambos, o que é difícil de se comprovar. Irá se preocupar com a reparação dos danos patrimoniais.

Este tipo de responsabilidade caracteriza o estado democrático de direito, conferindo liberdade individual em face da coletividade, através de leis.

A evolução da responsabilidade extracontratual do estado, se divide basicamente em três teorias, ou seja, teoria da irresponsabilidade, teoria civilistas e teorias publicistas.

O que ambas tem em comum é que existe a obrigação de reparar o prejuízo, ou por violação a um dever legal, ou por violação a um dever contratual.

As teorias

Historicamente, verifica-se que a responsabilização civil do Estado evoluiu por diversas fases, seguindo conceituações diversas.

A responsabilidade civil do Estado (ou da Administração) é objetiva. Dessa responsabilidade objetiva decorrem três teorias norteadoras

  • Teoria da culpa administrativa

A obrigação do Estado indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada pela falta de serviço público.

É considerado a falta do serviço, e não a culpa subjetiva do agente administrativo. Assim pra que incorra a responsabilidade faz-se necessário que a vítima sofra um dano e comprove a falta do serviço.

 A falta de serviço caracteriza-se: pela sua inexistência, pelo seu mau funcionamento ou retardamento. Incorrendo qualquer dessas hipóteses, a culpa administrativa é presumida.

Esta teoria traz que a culpa administrativa apenas gera obrigatoriedade de o Estado indenizar o particular se houver prova da existência da falta de serviço. É necessário que o particular comprove a ausência para ser indenizado, quando sofrer o dano por algum serviço que o Estado deveria ter prestado. Deve comprovar a causalidade no contexto de que se não fosse a omissão estatal, o dano teria sido evitado.

É fundamental, para que o comportamento estatal gere indenização, prova da omissão culposa da Administração: negligência, imperícia ou imprudência.

  • Teoria do risco administrativo

É o risco que o Estado causa a seus administrados. A Administração tem obrigação de indenizar a vítima pelo ato danoso e injusto que lhe foi causado, não sendo necessário à vítima provar culpa dos agentes ou falta de serviço. Para que surja a responsabilidade, é preciso que vítima comprove que sofreu um dano e que ele é injusto. Porém, se comprovado, pelo Poder Público, que a vítima teve culpa, a indenização será amenizada ou excluída.

A responsabilidade civil do Estado por atos comissivos ou omissivos de seus agentes é de natureza objetiva, ou seja, dispensa a comprovação de culpa, bastando assim a conduta, o fato danoso e o dano, seja ele material ou moral. Não se indaga da culpa do Poder Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração.

Entretanto, é fundamental, que haja o nexo causal.

Deve-se atentar para o fato de que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que aquela esteja proibida de comprovar a culpa total ou parcial da vítima, para excluir ou atenuar a indenização. Verificado o dolo ou a culpa do agente, cabe à fazenda pública acionar regressivamente para recuperar deste, tudo aquilo que despendeu com a indenização da vítima.

Como se sabe, o Estado é realmente um sujeito político, jurídico e economicamente mais poderoso que o administrado, gozando de determinadas prerrogativas que não se estendem aos demais sujeitos de direito.

Em razão desse poder, o Estado teria que arcar com um risco maior, decorrente de suas inúmeras atividades e, ter que responder por ele, trazendo, assim a teoria do Risco Administrativo.

Para excluir-se a responsabilidade objetiva, deverá estar ausente ao menos um dos seus elementos, quais sejam conduta, dano e nexo de causalidade. A culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior são excludentes de responsabilidade e se tratam de hipóteses de interrupção do nexo de causalidade.

  • Teoria do risco integral

A teoria do risco integral traz que é necessário o acontecimento de um caso concreto que cause danos e o nexo causal para que o Estado indenize. Isso não permite que o Estado alegue eventuais excludentes de responsabilidade jurídica.

Nesta teoria a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou até mesmo de dolo. É a exacerbação da teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e à iniquidade social.

Pela evidente injustiça, tal teoria nunca foi e talvez nunca será adotada.

  • Teoria adotada no Brasil

Podemos considerar que a teoria aplicada no Brasil é o “Teoria do Risco Administrativo”.

Seguimos de acordo com o art. 37, § 6º, da Constituição Federal:

(…)

Art. 37, §6º, da CF: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável em casos de dolo ou culpa”.

(…)

Assim, todo e qualquer ente estatal tem o dever de ressarcir os danos que seus agentes (permanentes ou transitórios) causarem no exercício de suas funções, ou a pretexto de exercê-las, sendo facultado, posteriormente, o direito de cobrar do servidor o valor pago.

Requisitos para demonstração da responsabilidade do Estado

São requisitos para a demonstração da responsabilidade do Estado a ação ou omissão (ato do agente público), o resultado lesivo (dano) e nexo de causalidade.

Dano: decorre da violação de um bem juridicamente tutelado, que pode ser patrimonial ou extrapatrimonial.

Para que seja ressarcido deve ser certo, atual, próprio ou pessoal.

Vale dizer que o dano não é apenas patrimonial (atinge bens jurídicos que podem ser auferidos pecuniariamente) ele também pode ser moral (ofende direitos personalíssimos que atingem integridade moral, física e psíquica).

Logo, o dano que gera a indenização deve ser:

– Certo: É o dano real, efetivo, existente. Para requerer indenização do Estado é necessário que o dano já tenha sido experimentado. Não se configura a possibilidade de indenização de danos que podem eventualmente ocorrer no futuro.

– Especial: É o dano que pode ser particularizado, aquele que não atinge a coletividade em geral; deve ser possível a identificação do particular atingido.

– Anormal: É aquele que ultrapassa as dificuldades da vida comum, as dificuldades do cotidiano.

– Direto e imediato: O prejuízo deve ser resultado direito e imediato da ação ou omissão do Estado, sem quebra do nexo causal.

Responsabilidade por ação e por omissão do Estado

O dano indenizável pode ser material e/ou moral e ambos podem ser requeridos na mesma ação, se preencherem os requisitos expostos.

Aquele que é investido de competências estatais tem o dever objetivo de adotar as providências necessárias e adequadas a evitar danos às pessoas e ao patrimônio.

Quando o Estado violar esse dever objetivo e, exercitando suas competências, der oportunidades a ocorrências do dano, estarão presentes os elementos necessários à formulação de um juízo de reprovabilidade quanto a sua conduta.

A omissão da conduta necessária e adequada consiste na materialização de vontade, defeituosamente desenvolvida. Logo, a responsabilidade continua a envolver um elemento subjetivo, compõe na formulação defeituosa da vontade de agir ou deixar de agir.

Não há responsabilidade civil objetiva do Estado, mas há presunção de culpabilidade derivada da existência de um dever de diligência especial. Tanto é assim que, se a vítima tiver concorrido para o evento danoso, o valor de uma eventual condenação será minimizado.

A culpa decorre da omissão do Estado, quando este deveria ter agido e não agiu. Por exemplo, o Poder Público não conservou adequadamente as rodovias e ocorreu um acidente automobilístico com terceiros.

Com relação ao comportamento comissivo ou omissivo do Estado, importante destacar o que dispõe MAZZAsobre o tema:

Existem situações em que o comportamento comissivo de um agente público causa prejuízo a particular. São os chamados danos por ação. Noutros casos, o Estado deixa de agir e, devido a tal inação, não consegue impedir um resultado lesivo. Nessa hipótese, fala-se me dano por omissão. Os exemplos envolvem prejuízos decorrentes de assalto, enchente, bala perdida, queda de árvore, buraco na via pública e bueiro aberto sem sinalização causando dano a particular. Tais casos têm em comum a circunstância de inexistir um ato estatal causador do prejuízo.

(…)

Em linhas gerais, sustenta-se que o estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos atribuídos à sua omissão quando a legislação considera obrigatória a prática da conduta omitida. Assim, a omissão que gera responsabilidade é aquela violadora de um dever de agir. Em outras palavras, os danos por omissão são indenizáveis somente quando configura omissão dolosa ou omissão culposa. Na omissão dolosa, o agente público encarregado de praticar a conduta decide omitir-se e, por isso, não evita o prejuízo. Já na omissão culposa, a falta de ação do agente público não decorre de sua intenção deliberada em omitir-se, mas deriva da negligência na forma de exercer a função administrativa. Exemplo: policial militar que adorme em serviço e, por isso, não consegue evitar furto a banco privado.

Reparação do dano – Ação de Indenização

Quanto à reparação do dano, esta pode ser adquirida administrativamente ou mediante ação de indenização junto ao Poder Judiciário. Para conseguir o ressarcimento do prejuízo, a vítima deverá demonstrar o nexo de causalidade entre o fato lesivo e o dano, bem como o valor do prejuízo.

Uma vez indenizada a vítima, fica a pessoa jurídica com direito de regresso contra o responsável, isto é, com o direito de recuperar o valor da indenização junto ao agente que causou o dano, desde que este tenha agido com dolo ou culpa. Observe-se que não está sujeito a prazo prescricional a ação regressiva contra o agente público que agiu com dolo ou culpa para a recuperação dos valores pagos pelos cofres públicos, conforme inteligência do art. 37, parágrafo 5º da Constituição Federal:

§5º: A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

Causas excludentes ou atenuantes da responsabilidade do Estado

Para que ocorra a responsabilidade civil, é de extrema importância a presença dos seguintes pressupostos: o dano, a culpa do agente e o nexo de causalidade (ligação entre a conduta do agente e o resultado danoso). Desde modo, na falta de um desses pressupostos não se configurará a responsabilidade.

A responsabilidade do Poder Público não existirá ou será atenuada quanto a conduta da Administração Pública não der causa ao prejuízo, ou concorrerem outras circunstâncias que possam afastar ou mitigar sua responsabilidade

Portanto será excluída quando presentes determinadas hipóteses, aptas a excluir o nexo causal entre a conduta do Estado e o dano causado à vítima, quais sejam: a força maior, o caso fortuito, o estado de necessidade, culpa exclusiva da vítima e a culpa de terceiros.

Nestes casos, não existindo nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano ocorrido, a responsabilidade estatal será afastada.

A força maior pode ser definida como um evento previsível ou não, porém excepcional e inevitável.

Em regra, não há responsabilidade do Estado, contudo existe a possibilidade de responsabilizá-lo mesmo na ocorrência de uma circunstância de força maior, desde que a vítima comprove o comportamento culposo da Administração Pública. Por exemplo, num primeiro momento, uma enchente que causou danos a particulares pode ser entendida como uma hipótese de força maior e afastar a responsabilidade Estatal, contudo, se o particular comprovar que os bueiros entupidos concorreram para o incidente, o Estado também responderá, pois, a prestação do serviço de limpeza pública foi deficiente.

O caso fortuito é um evento imprevisível e, via de consequência, inevitável. Alguns autores diferenciam-no da força maior alegando que ele tem relação com o comportamento humano, enquanto a força maior deriva da natureza. Outros, atestam não haver diferença entre ambos.

A regra é que o caso fortuito exclua a responsabilidade do Estado, contudo, se o dano for consequência de falha da Administração, poderá haver a responsabilização. Vamos dar um exemplo: rompimento de um cabo de energia elétrica por falta de manutenção ou por má colocação que cause a morte de uma pessoa. O rompimento do cabo de energia é um caso fortuito, mas a falta de manutenção ou a má colocação do mesmo gerou um dano que poderá responsabilizar  o Estado.

Nos casos em que está presente a culpa da vítima, duas situações podem surgir:

a) O Estado não responde, desde que comprove que houve culpa exclusiva do lesado;

b) O Estado responde parcialmente, se demonstrar que houve culpa concorrente do lesado para a ocorrência do dano.

A culpa de terceiro ocorre quando o dano é causado por pessoa diferente da vítima e do agente público.

Observe-se que cabe ao Poder Público o ônus de provar a existência de excludente ou atenuante de responsabilidade.

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Os conteúdos sobre a responsabilização do estado são assuntos extensos e um pouco complexos. Aqui, decidimos abordar os conceitos principais de maneira resumida e simplificada.

Acreditamos que os seus estudos estão a todo vapor com muita dedicação e você estará preparado para arrasar na prova!

Espero que volte aqui para acompanhar nossos blogs e aproveitar o que a Maxi Educa tem a oferecer.

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